Konsesjonslovene
- en garantist for nordmenns velferd

Fremsynte politikere og embetsmenn etablerte tidlig på 1900-tallet et svært viktig system for forvaltning av våre naturressurser.

Tomas Hostad Løding, sosiolog
Stortinget sett forfra.
«Den nye Storthingsbygning efter Tegning af Architekt Langlet: Hovedfacaden mod Slottet», 1859. Kunstner: Haakon Adalsten Lunde. Foto: Rune Aakvik, Oslo Museum.
EP02: Kontroll

Felleskapets ressurser

I norsk offentlighet og samfunnsliv finnes det en forestilling om at vi som bor i dette landet, forvalter en mengde svært verdifulle ressurser i fellesskap. Ressursene har sitt utspring i den norske naturen og er så verdifulle, og så knyttet til vår felles historie og identitet, at de ofte omtales som vårt «arvesølv».

Fremst finner vi vannkraften. Omformingen av fossefall til elektrisk energi har blitt en integrert del av symbolikken i – og fortellingen om – vårt samfunns egenart. Om nordmennenes temming og vedvarende foredling av landets «furete og værbitte» topografi, og av velstandsøkningen som fulgte industrialiseringen på 18- og 1900-tallet.

Metaforen om et «arvesølv» symboliserer nettopp det kollektive eierskapet, at de evigvarende og latente verdiene i den norske fjellheimen tilhører folket i sin helhet og ikke kun grunneiere eller den generasjonen som tilfeldigvis først fikk mulighet til å utnytte ressursene industrielt og finansielt.

Fjord innrammet av dype fjell, skog og skyet himmel.
Kjøsnesfjorden, Jølster. Foto: Stig Storheil, NVE.

Men denne noe særnorske insisteringen på at forvaltningen av naturressurser bør anta en demokratisk karakter – at det er snakk om felleseiendomdet har aldri på samme måte som vannmagasiner og fossefall vært gitt fra naturens side.

Tvert om, bak utviklingen av det norske reguleringsregimet for vannkraft ligger en lang politisk og juridisk utviklingsprosess. En prosess som den dag i dag har stor betydning for hvordan vi, som fellesskap, forvalter verdiene som ligger latent i den norske naturen.

De såkalte konsesjonslovene utgjør den viktigste lovgivingen på feltet. Gjennom en rekke bestemmelser regulerer de hvem som kan nyttiggjøre seg norsk skog, jord, bergverk og vassdrag, og under hvilke vilkår.

«Hovedprinsippene er rundt 100 år gamle, og kan sies å utgjøre et kompromiss mellom to til dels motstridende hensyn - privat eiendomsrett og naturen som fellesressurs. »
Tomas Hostad Løding, 2021

Naturen som privat grunneiendom

På den ene siden har vi hensynet til den private eiendomsretten. Før konsesjonslovene var ikke naturressurser noe folk flest hadde særlig innflytelse over. I motsetning til i de fleste andre land på det europeiske kontinentet – hvor elveleiene historisk har blitt brukt som viktige ferdselsårer og av den grunn underlagt streng statlig kontroll – har eierskapet til de norske vassdragene tradisjonelt vært å anse som grunneiers eiendom.

Elementer av dette «private system» (Thue, 2003) har blitt med på lasset helt inn i vår egen tid. Systemet kommer blant annet til syne gjennom romslige ekspropriasjonsbestemmelser hvor det forutsettes at grunneiere skal kompenseres fullt ut for ekspropriert eiendom så vel som eventuelle tap som følge av oppdemninger og utbygginger.

Naturressursene som samfunnets felleseiendom

På den andre siden er det likevel i hensynet til vannkraften som en fellesressurs og som en komponent i samfunnets infrastruktur at vi finner det sentrale omdreiningspunkt for den norske statens regulering av våre naturressurser. Det sies at man aldri skal selge «arvesølvet», og i konsesjonslovene stadfestes dette juridisk.

Hvitskummende foss.
Rakkestadelva. Foto: Arne T. Hamarsland, NVE.

Utgangspunktet for loven var en situasjon hvor norske fossefall fra slutten av 1800-tallet plutselig ble interessant som investeringsobjekt for utenlandsk kapital. I motsetning til eksempelvis Sverige og Sveits består våre høytliggende fjellplatåer av en mengde innsjøer som, selv uten store demningsverk, er godt egnet som magasiner for elektrisitetsproduksjon. Og i motsetning til de fleste andre land var vassdragene på denne tiden som nevnt omsettbar privat eiendom.

På denne tiden hadde utenlandske selskaper allerede skapt seg et rykte for å drive rovdrift på tømmerressursene langs Helgelandskysten, og for å utøve betydelig kontroll over handelsknutepunkter for tømmer og fisk i Lofoten. Kunne det samme skje med vannkraftressursene?

Flagg
Flagg med det norsk-svenske unionsmerket, også kalt «Sildesalaten». Foto: Ukjent, Aust-Agder museum og arkiv – KUBEN.

Politikerne tok grep

I tiden rundt frigjøringen fra unionen med Sverige spredte det seg dermed en oppfatning om at begrensninger på utenlandsk eierskap over landets naturressurser var et spørsmål om nasjonal selvstendighet og nøytralitet. Våren 1906 publiserte så avisen Verdens Gang flere artikler om utenlandske spekulanter som reiste rundt i norske bygder og kjøpte opp fossefallsrettigheter.

Resultatet ble et tiår med intensivt lovarbeid i den norske nasjonalforsamlingen. Stortinget vedtok til slutt en rekke lover knyttet til erverv av naturressurser, beskatning av dem, og mest kontroversielt av alt; såkalt «hjemfall», det vil si at vannkraftverk «faller tilbake» i statlig eierskap ved konsesjonens utløp.

I 1917 satt vi igjen med det som fremdeles omtales som konsesjonslovene. Grunnideen handler om at den som søker regjeringen om tillatelse – det vil si konsesjon – til å nyttiggjøre seg ressursene i den norske naturen påtar seg et sett forpliktelser. For det første må de tilbakeføre deler av de til dels enorme verdiene de kommer i besittelse av til fellesskapet gjennom skatter og avgifter. Men like viktig, de må også godta at naturen i bunn og grunn tilhørte den kollektive og politiske – og ikke alene den privatrettslige – sfære.

Sortkledte menn i Stortingssalen lytter til opplesing.
Stortingets møte 7. juni 1905. Statsminister Christian Michelsen leser regjeringens meddelelse. Fargelagt fotografi. Foto: Frederik Hilfling-Rasmussen.

Det er med andre ord fellesskapet gjennom våre statlige myndigheter som har siste ord i reguleringssaker. Dette gjelder uavhengig av de konkrete målsettingene med den offentlige kontrollen. De har variert fra å sikre fellesskapet sin andel av overskuddene i kraftselskapene, å legge begrensninger på utenlandske selskapers makt i Norge, til å sikre velferdspolitiske og industripolitiske målsettinger lik de som dominerte norsk politikk i etterkrigstiden.

Fra vannkraft til olje

«Kraftkommunialismen», et begrep innført av historiker Lars Thue (Thue, 1996), har gjort at fruktene fra vannkraftproduksjon er langt jevnere fordelt enn om ressursene hadde forblitt omsettbar privateiendom. Gjennom de nasjonale forvaltningssystemene som regulerer en rekke andre naturressurser, er prinsippene videreført. Inkludert selve krumtappen i de siste tiårenes eksplosive velstandsvekst; petroleumssektoren.

For slik norske politikere på begynnelsen av 1900-tallets plutselig fant ut at landet var i besittelse av voldsomme økonomiske verdier ingen før hadde gjort seg nytte av, var det samme tilfelle 60 år senere da oljen med ett ble noe som kunne pumpes direkte ut av bergartene på bunnen av Nordsjøen.

Det norske embetsverket trakk «nærmest instinktivt» (Ryggvik, 2009) fram de gamle konsesjonslovene for vannkraften da man forhandlet fram konsesjonsregimet for petroleum. Og også da var tanken at ressurser på bunnen av kontinentalsokkelen, på lik linje med fossefall og vannreservoarer, er en gave fra naturen og ikke et produkt av menneskelig arbeid.

To oljeplattformer i betong under bygging i en fjord. i forgrunnen; taket på et hus, to røde biler og byggemateriell.
Condeep-oljeplattformer under bygging i Gandsfjorden ved Stavanger, midt på 1970-tallet. Foto: Øyvind Anda Pettersen, Norsk Oljemuseum.

Vi trengte – og trenger fremdeles – derfor et juridisk rammeverk som regulerer tilgangen til Norges «grunnrente». Uansett om det er snakk om vannkraftanlegg, landbrukseiendom, verdifulle bergarter, oljen eller om vindkraften som blåser opp til å bli et framtidens arvesølv, så må naturens gaver ikke bare foredles, men også fordeles.

De er, som justisminister Johan Castberg poengterte i 1909 «nationale herligheter av saa stor almen og samfundsmæssigvigtighet» at det påligger staten å sørge for at de blir forvaltet «paa den for det almene vel heldigste maate».

Konsesjonslovene er bunnplanken som sikrer dette.